¿Deliberación a ciegas?

Sería ideal que los supuestos y metodologías consideradas en los informes que acompañan los proyectos de ley que se envían al Congreso sean completamente transparentados, de manera tal de posibilitar que sus cálculos puedan ser replicadas por terceros. Lo anterior fomentaría la evaluación externa y probablemente mejoraría la calidad de las estimaciones presentadas, pero también ayudaría a tener una deliberación mucho más constructiva, una con toda la información relevante sobre la mesa.

Cuando se habla de modernización del Estado, es frecuente que el concepto se reduzca a la agilización de trámites y, en particular, a simplificar el papeleo. Sin embargo, un Estado moderno no es sólo aquel donde los procedimientos son simples y expeditos, sino que también es, entre otras cosas, uno donde la deliberación política y el diseño de las iniciativas priorizadas responden a diagnósticos acertados y donde la información juega un rol clave.

Como se detalla en la sección 1 (Mejor deliberación política) del capítulo II del informe Un Estado para la ciudadanía de la Comisión de Modernización del Estado convocada por el CEP, en Chile fallamos en varios puntos en este aspecto, especialmente en cuanto a la cantidad de información que se considera en el análisis y la que se dispone públicamente para su evaluación (la segunda magnitud suele ser inferior a la primera).

El citado Informe, sobre el que se basa esta columna, ejemplifica esto con la tramitación de la Ley de Presupuestos, rito anual que justamente estamos viviendo por estas fechas. Lamentablemente, dicha discusión se da en un contexto en que no toda la información relevante está disponible. Si bien existen bastantes antecedentes sobre el gasto (donde bastante no necesariamente significa que sea la información pertinente), en materia de ingresos sólo se cuenta con las proyecciones que realiza el Ejecutivo. No obstante éstas se basan en tasas de crecimiento del PIB tendencial y precios de largo plazo del cobre definidas por comités de expertos independientes y en base a una metodología conocida, el detalle de los cálculos y la posibilidad de realizar estimaciones alternativas de los ingresos “cíclicamente ajustados” no es una posibilidad hoy en día.

Sin perjuicio de que Chile tiene un prestigio bien ganado en materia fiscal, en el plano de la transparencia en la implementación de su regla, el país se encuentra al debe. Por lo pronto, países como Nueva Zelanda publican sus modelos de proyección en planillas Excel, con todos los datos necesarios y los supuestos explícitos, entregando la posibilidad a cualquiera de cambiar parámetros y evaluar escenarios alternativos. Por otro lado, casi el ochenta por ciento de los países miembros de la OECD cuentan con Instituciones Fiscales Independientes dedicadas al monitoreo del cumplimiento de las reglas fiscales vigentes, la evalua­ción y confección de proyecciones y el costeo de iniciativas legislativas.

Chile ha avanzado sólo tímidamente en esta línea. Un primer paso fue la constitución por Decreto en 2013 de un Consejo Fiscal Asesor conformado por cinco miem­bros designados por el Ministro de Hacienda. Sin perjuicio de lo aportado por este Consejo en su configuración actual, en lo más reciente se han sumado voces pidiendo fortalecer su institucionalidad y garantizar su independencia. Por lo pronto, el actual gobierno reemplazó a todos sus integrantes a los pocos meses del cambio de administración. A esta evidente falta de autonomía se suma el hecho de que nuestro actual Consejo Fiscal no cuenta con el acceso a toda la información relevante ni con el apoyo técnico necesario para evaluar en profundidad la situación fiscal. La falta de información es especialmente grave en la determinación de los ingresos, ámbito en el que las proyecciones del Ejecutivo deben tomarse como hechos de la causa.

Precisa­mente apuntando a fortalecer su institucionalidad y dar mayores garantías de independencia es que se enmarca la recomendación de la Comisión de Modernización del Estado que convocó el CEP. La propuesta de la Comisión sigue la línea de lo sugerido por la OCDE,  por un grupo transversal de profesores de economía y escuelas de gobierno y por un comité asesor convocado por el Ministerio de Hacienda en el 2011.  La llamada “Comisión Corbo” estableció la importancia de contar con un consejo externo que tuviese la independencia, el apoyo técnico y el acceso a los datos necesarios para sugerir perfeccionamientos a la metodología de la regla fiscal, evaluar su aplicación y monitorear la sostenibilidad de mediano y largo plazo de la política fiscal, entre otras tareas relacionadas.

Por otro lado, la elaboración de buenas políticas públicas también requiere de una deliberación legislativa que esté a la altura de la complejidad de los desafíos actuales. Y, para ello, nuevamente, la información es crucial. Frecuentemente los proyectos de ley enviados al Congreso care­cen de estimaciones detalladas del impacto económico que la iniciativa podría tener. Por lo mismo, a fines de 2016 el gobierno instruyó que los proyectos de ley que alteren el marco regulatorio introduciendo incentivos y restricciones relevantes, deben incluir también un apartado explicitando los costos y beneficios económicos asociados. Son los llamados Informes de Productividad.

Estos informes vienen a complementar los Informes Financieros (IF) que la ley ya exige y que deben contener los anteceden­tes que expliquen los gastos del proyecto enviado, la fuente de los recursos y la estimación de su posible monto. Estos informes son elaborados por la DIPRES, por lo que el costo estimado que se establece en un IF es, en la práctica, una declaración explícita de lo que el Ejecutivo piensa destinar a la implementación de la normativa en discusión.

La propuesta de reforma al sistema de pensiones es un buen ejemplo para ilustrar la relevancia que pueden y debieran tener los IF y los recientemente creados informes de productividad. Específicamente en el proyecto que crea el nuevo ahorro colectivo y aumenta la cobertura del sistema y fortalece el pilar solidario (Boletín N.° 11372-13), su informe de productividad incluye un diagnóstico, una descripción de las alternativas consideradas y estimaciones del impacto económico de la medida.

Independiente de las aprehensiones metodológicas que se puedan hacer o de eventuales sesgos que puedan estar presentes en el informe, la presentación del mismo tuvo la virtud de poner sobre la mesa una serie de elementos que, hasta ese momento, no habían tenido mayor protagonismo en el debate, como es el caso de su impacto potencial en el ahorro privado y neto de las personas y los costos del proyecto en materia de empleo.

Por otro lado, el IF del mencionado proyecto es igualmente útil en tanto presenta el costo fiscal esperado de la medida, pero, en este caso, el informe es muchísimo menos generoso en cuanto a transparentar los supuestos y datos considerados en la estimación. Sin mediar mayores explicaciones, en una página y media el informe da cuenta de que los cinco puntos adicionales de cotización y el aumento del tope imponible implicarían costos combinados del orden de los USD 1.500 millones anuales. Sin embargo, estas cifras son imposibles de verificar y contrastar. Esto, por cuanto no se presenta referencia alguna a las metodologías de cálculo utilizadas ni a los supuestos considerados. Por cierto, tampoco es posible acceder a los datos de base que se tuvieron a la vista para el cálculo.

Además, si bien tanto el IF y como el informe de productividad están disponibles online, ambos lo están en formato PDF y como imágenes. Esto naturalmente dificulta aún más el escrutinio externo de estimaciones tremendamente sensibles al cambio de los supuestos que se consideran.

En el futuro, sería ideal tanto los supuestos considerados en las estimaciones como las metodologías utilizadas en los respectivos informes sean completamente transparentados de manera tal de posibilitar que sus estimaciones puedan ser replica­das por terceros. Lo anterior fomentaría la evaluación externa y probablemente mejo­raría la calidad de las estimaciones presentadas. Pero junto a las mejoras en las estimaciones, lo más relevante es que este tipo de medidas ayudarían a tener una deliberación mucho más constructiva, una con toda la información relevante sobre la mesa.